20世纪30—40年代，国民政府为维护南海诸岛主权，先后公布《中国南海各岛屿图》、《南海诸岛位置图》。学界对其研究集中于U形断续线，鲜有涉及南海地图的绘制机构及其背后的地图审查制度。实际上，厘清国民政府的地图审查制度，对于阐释这一时期官方南海地图的产生及其专业性与权威性尤为关键。本文运用中国第二历史档案馆、台北“国史馆”与“中研院”近史所档案馆典藏档案，梳理国民政府地图审查制度的历史沿革，考察20世纪30—40年代官方南海地图出版经过及其演进过程，以期对推进目前广受关注的南海问题研究有所助益。
一、以水陆地图审查委员会为中心的地图审查制度
1929年6月，国民政府海军部成立，其后积极从事维护领海主权的各项活动，并注意到因各种水道图、海岸图等错乱而带来的诸多弊端。7月，海军部长杨树庄指出：“窃查本国水道图、海岸图、潮汐信号各表，向来任听国内各机关自由刊行，检计各有差殊，图式又不一致；甚有未娴制图技术，擅将测量所得之记录寄交外国海道测量局代为绘制图表，并沿用外国机关名称，不但本国领水测绘失所专司，贻羞国际，而图表纪载又未正确用者，每致歧误，流弊兹多。”为消除上述弊端，力求使水道测绘准确与整齐划一，杨树庄呈请国民政府将所有海关及濬江、港务各局拟制的各种图表送交海道测量局检查，并由海军部按照国际测量公会相关规定审定后，发局刊行。7月15日，国民政府正式批准了海军部所提建议。
海军部所提审查范围仅限于水道地图。对于陆上要塞位置等关系国防的图表绘制，参谋本部认为应该归其负责审核。1930年1月18日，参谋本部、海军部共同拟定了《水陆地图审查条例》，会呈国民政府，要求对水陆测量图表予以规范。在参、海两部的推动下，当月27日国民政府正式公布了《水陆地图审查条例》。该条例共八条，规定“刊行水陆图表，备供国际通用者，除系参谋本部、海军部所辖测量局承办外，非经参谋本部、海军部会同审定，不得制版、印刷或发行”。具体审查图表种类分四项：“一、本国地图；二、本国水道图；三、本国海岸潮汐图表；四、本国江海水准之记载。”由此可见，参、海两部审查的重点在于攸关国防的水陆地图。该条例还规定具体审查办法由参、海两部另定之。1930年2月24日，参、海两部据此拟定《水陆地图审查委员会规则》九条，将地图审查组织定名为“水陆地图审查委员会”，并详细规定了该会的组织方式、审查任务及开会程序等。
《水陆地图审查条例》的颁布，标志着国民政府筹建地图审查制度的肇始。总体而言，这一时期的地图审查制度是由《水陆地图审查条例》和《水陆地图审查委员会规则》共同构建的，其审查重点在于国防地图。然而，水陆地图审查委员会此时尚未成立，内政部却开始介入地图审查工作，该部认为“坊间出版舆图地志类，多抄袭陈编，以讹传讹，甚至翻印外国出版之中国图籍，不加审察，致国疆界线任意出入，影响甚大”，亟应设法取缔。有鉴于此，该部多次召集相关部会会商办法，最终议定地图审查事项“极关重要，纠正方法，尤贵统一”，决定对《水陆地图审查条例》“加以扩充”。在内政部的不懈坚持下，1931年8月24日，国民政府正式公布了由参谋本部、内政部、外交部、海军部、教育部和蒙藏委员会共同拟定的《修正水陆地图审查条例》。
与1930年1月颁布的《水陆地图审查条例》相比，此次公布的《修正水陆地图审查条例》变化明显：其一，水陆地图的发行机构除了参谋本部、海军部之外，增加内政部；其二，对地图审查机构——水陆地图审查委员会的组织进行了新的规定，决定由“参谋本部、内政部、外交部、海军部、教育部和蒙藏委员会”派员组成水陆地图审查委员会；其三，将“疆域地图”列为审查种类之一，审查内容涉及“疆域位置”、“地方名称”、“记载及测量”、“图式及颜色”等方面。可见，上述变化实际上反映了审查内容从国防地图扩展至疆域地图的特征。
此后不久，《水陆地图审查委员会规则》相应做出修正，并于1932年1月18日正式公布。依照该规则，水陆地图审查委员会委员由“内政部、教育部、外交部、海军部、参谋本部、蒙藏委员会各派一人至三人充任”，所有委员均为“名誉职”；设主席一人，由“内政部土地司司长担任”；对于其行政隶属，明确规定“附设于内政部”。此外，该规则还对开会时间、议决程序和经费做出了具体规定。然而，时值“九·一八”事变、“一·二八”事变接连发生，国内形势突变，水陆地图审查委员会成立一事遂致停搁。水陆地图审查委员会未能如期成立的另一原因，则是经费问题。1932年6月，中央政治会议核准水陆地图审查委员会每月经费为1500元，但始终未获财政部拨款。
鉴于水陆地图审查委员会的成立事关地图审查政策的具体落实，1933年5月10日，内政部召集有关部会开会讨论“在经费未领到以前，本会应否即时成立”的可行性。最后决定应迅速成立水陆地图审查委员会，并按照规定选派代表。1933年6月7日，水陆地图审查委员会宣告成立并举行第一次会议。
水陆地图审查委员会的组建标志着国民政府地图审查制度的正式建立。有学者认为该会是国民政府为应对1933年7月法国占领南海九小岛事件引起的海疆危机而成立的，这一看法不无值得商榷之处。实际上，国民政府在法占九小岛事件之前已经建立了完善的地图审查制度，而作为该制度重要一环的水陆地图审查委员会，不仅不是被动应对海疆危机的临时产物，相反它是国民政府在主动完善国家制度过程中维护海疆权益的必然举措。
二、地图审查委员会与《中国南海各岛屿图》的绘制
（一） 地图绘制与审查：水陆地图审查委员会的主要业务
水陆地图审查委员会设立的宗旨仅为审查全国出版的水陆地图，但在成立之初，该会还负责绘制标准地图。何以地图审查机构兼负地图绘制工作？对此，该会首任主席郑震宇在1935年1月公开发行的《水陆地图审查委员会会刊》发刊词上做出阐释：“本会虽司职审查，然工作之范围，殊不以事后之审查为限，而尤重于事前之示范……此种工作，以全国尚无实测舆图，着手甚难，本会编制，尤须慎重。”此外，郑震宇还在一份呈送给内政部的文件中表示，“审查图表必先有正确之标准，始能有所依据”。由此可见，该会成立伊始即负责绘制标准地图之目的不外乎两点：其一，为出版业提供示范与参考；其二，作为审查工作的依据与凭借。
1933年6月7日，水陆地图审查委员会在第一次会议上即通过了“制定标准地图案”，决定由参谋本部牵头并联合相关部会编制标准地图。参谋本部则将此事交由陆地测量总局负责办理，先由该局制图科审查已出版的百万分之一中国舆图，经批准后再行编印。不过，陆地测量总局在办理过程中发现现有百万分之一中国舆图出版时间已久，内容与实际情况存在诸多“不合之处”，乃决定先交由该局测量科审查后再行刊印，然后送交水陆地图审查委员会审查。
绘制标准地图需要参考当时各县行政区划等最新资料。为此，内政部专门委员苏甲荣建议，除由参谋本部选定百万分之一中国舆图外，应“制定调查表式，分令各县限期填报”，以备制图参考。至1933年11月底，水陆地图审查委员会陆续收到各省120余县填送的调查表，仅剩江西、福建、四川、察哈尔等省20余县因邮路断绝无法联络。这些材料经整编后，除在《水陆地图审查委员会会刊》上予以公布之外，主要用于绘制新式地图，如该会第一期会刊上公布的《陕西北部省界略图》、《鄂豫皖三省省界现势图》及第二期会刊公布的《中国南海各岛屿图》等。毋庸置疑，经由该会绘制的标准地图对国内地图出版的规范与质量的提高起到至关重要的示范效应。
地图审查是水陆地图审查委员会的主要业务，其审查依据是国民政府公布的《修正水陆地图审查条例》。不过由于该条例并未详细规定具体施行办法，甫一颁布便引来质疑之声。1933年6月，上海书业同业公会要求内政部解释《修正水陆地图审查条例》部分条文。水陆地图审查委员会在做出解释的同时，深感有必要另外制定施行细则，对具体的地图审查业务予以规范。为此，该会迅速拟订了“施行细则”，并经由行政院转呈国民政府审核。1933年9月21日，国民政府公布《修正水陆地图审查条例施行细则》。
该细则明确规定实行“出版前审查”的地图审查制度。地图审查流程分为地图送审、依法审查、按审查样本发行或再版三个环节。与此同时，水陆地图审查委员会在第三次会议上制定了会内审查程序：第一步，先由内政部收集送审地图，再由主席临时编订审查次序，分送各机关代表，依次审查；第二步，各机关代表自收到图表之日起，在一周内审查完竣，签注意见；第三步，各机关审查完竣后，由主席汇集意见，提出会议决定；第四步，经决定后，由该会呈送内政部转令申请人遵照。此外，为明确责任，还要求专门委员在签注地图审查意见时加盖图章。
水陆地图审查委员会在规范中国地图出版上做出了应有贡献。根据行政院转发该会呈文，截至1935年5月，水陆地图审查委员会在成立后两年内，共收到送审地图230余种，均“审查完竣”。1935年底，该会更是宣称已将国内出版之地图“审查殆尽”，表示此后审查工作应“趋重于未出版之地图样本”。
（二）《中国南海各岛屿图》的绘制
1933年7月，法国挑起南海九小岛事件。国民政府在与法国交涉过程中，由于对被侵占各岛的具体名称与地理位置不甚清楚，一度陷入外交上的被动局面。为了维护国家领土主权完整，水陆地图审查委员会及时出版了南海疆域地图，并审定了南海各岛屿的中英文地名。
1933年11月24日举行的第5次会议上，水陆地图审查委员会审议通过了《指示编制地图应注意事项》，其第16条再次确认中国对南海诸岛拥有无可争议的主权：“南海有东沙、西沙、南沙等群岛及现法占之九小岛，均属我国，凡属中国全图及广东省图，均应绘具此项岛屿，并注明属中国。”
1934年12月21日召开的第25次会议上，水陆地图审查委员会审定了南海诸岛的中英文地名，并在该会编印的第1期会刊上予以公布。《中国南海各岛屿华英名对照表》公布的南海岛礁滩共有132个，将南海诸岛按地理位置划分为东沙岛、西沙群岛、南沙群岛（今中沙群岛）和团沙群岛（亦称珊瑚群岛，今南沙群岛）四个部分，其中西沙群岛28个岛礁滩，团沙群岛96个岛礁滩。值得注意的是，该表显示中国南海疆域最南端为团沙群岛的第47个岛礁，即曾姆滩（James shoal）。换言之，《中国南海各岛屿华英名对照表》明确了中国南海疆域的最南端为北纬4°。
1935年4月，水陆地图审查委员会依据搜集而来的南海资料编印《中国南海各岛屿图》（图1），并在该会第2期会刊上予以刊印。《中国南海各岛屿图》是国民政府公开出版的第一份具有官方性质的南海专类地图。该图以五百万分之一比例尺的精度绘制，标有经纬度，图中各岛礁名称采用《中国南海各岛屿华英名对照表》公布的中文名称。
图1《中国南海各岛屿图》（1935年4月）
何以《中国南海各岛屿图》的制图单位是地图审查机构？如前文所述，成立初期的水陆地图审查委员会同时负责绘制标准地图，以此作为审查地图之依据及出版业制图之参考。从这个角度看，《中国南海各岛屿图》出版的另一个重要意义在于，作为官方绘制的标准南海地图，它影响了此后十余年中国非官方南海地图的出版。韩振华先生在统计民国时期出版的100多种南海地图后，发现“从1935年4月以后，中国出版的地图有关南海诸岛的画法，一般地说才算得比较完整”，这一改变显然是《中国南海各岛屿图》出版带来的积极效应。
三、内政部地图审查委员会的建立与战后地图审查机构调整
水陆地图审查委员会存在时间并不长，从1933年6月7日成立，至1936年6月30日裁撤，前后仅三年。财政窘迫是水陆地图审查委员会遭到裁撤的主要原因。1933年，内政部为水陆地图审查委员会编制的全年预算为33600元，但行政院通过的全年经费仅为18000元。然而，即便是缩减后的经费，财政部亦未能及时拨付。1936年6月，中央核定的本年度国家普通岁出入经费总概算案内，水陆地图审查委员会因经费问题而遭到裁撤。6月27日，内政部指令水陆地图审查委员会，令该会6月30日前“实行结束，听候派员接收。至该会工作将来应如何赓续办理，俟由本部召集各关系部会会商呈院核示”。1936年6月30日，水陆地图审查委员会奉令结束。至于此后地图审查工作如何办理，行政院于7月16日召开“关于水陆地图审查案审查会”，各关系部会及行政院均派员参加，经讨论，拟具意见三项：“（一）关于地图审查事宜，交内政部负责主办，但为工作便利计，得遴聘有关系各机关专门人员会同审查之。（二）《水陆地图审查条例》及《施行细则》，应即修正，交内政部拟订草案呈核。（三）在《水陆地图审查条例》及《施行细则》未经修正以前，所有地图审查事宜，暂准由内政部依据原颁条例及细则办理。”行政院第271次会议通过了上述审查意见。相应地，《水陆地图审查条例》、《水陆地图审查条例施行细则》及时做出第二次修正，经国民政府9月8日第651号训令公布施行，17日内政部亦公布《内政部地图审查委员会简章》。
1936年9月，新的地图审查机构——内政部地图审查委员会成立。与此前裁撤的水陆地图审查委员会相比，内政部地图审查委员会有数处明显变化：第一，内政部地图审查委员会为内政部正式机构，这也意味着其经费由内政部拨付。第二，各关系部会数量减少，由原来的五部一会缩减为内政部、参谋本部、海军部、教育部四部。其第二条第二款规定，地图审查事务，“内政部应召集参谋本部、海军部、教育部专门人员会同审查之”。第三，内政部地图审查委员会不再设主席一职，改设主任委员，由地政司司长担任。首任主任委员仍由郑震宇担任。大体而言，改制后的内政部地图审查委员会并未改变原水陆地图审查委员会的运作机制，但却解决了困扰其工作正常进展的经费问题。
1937年卢沟桥事变后，因应时局变迁，内政部地图审查委员会在各关系部会构成与委员机构上变动颇大；地图审查业务渐减，同时又面临各关系部会所派委员不易集会的实际困难。为此，内政部采取以下举措：其一，再次缩减各关系部会，由战前的内政部、海军部、教育部和参谋本部进一步压缩调整为内政部、教育部和军令部。其二，削减地图审查委员会委员中的其他部会构成人数，添加内政部人员。据该委员会简章第二条之规定，该会委员共“七人至九人”，除聘请军令部、教育部专门人员各一人充任外，其余均由内政部指派，这意味着至少有五位委员从内政部产生。其三，明确规定该会主任委员由内政部地政司司长兼任，而地政司司长及主管科长均为当然委员。可见，此期间，内政部通过调整地图审查委员会的组织与人员构成，逐渐强化了其下属的地政司对地图审查委员会的控制。
抗战胜利后，国民政府修正《内政部组织法》，并于1946年7月18日公布。据此，内政部取消地政司，新设方域司，其职掌范围不仅包括全国疆界测量、勘查与纠纷处理，还兼及“水陆地图之审查事项”。1947年6月5日，《水陆地图审查条例》经内政部呈奉国民政府第三次修正公布施行，8月6日，内政部公布修正后的《水陆地图审查条例施行细则》，此次修正要点为“地图审查事务由内政部召集外交部、国防部（过去军令部）、教育部、地政部（过去地政署）专门人员办理”。上述法令修改与机构调整使地图审查工作的分工更加明确，地图审查作为内政部政务之一，由方域司主管，并通过地图审查委员会这一机构延聘各关系部会之专门人员办理。值得注意的是，由于内政部本身拥有水陆地图的发行权，职掌全国疆界测量等业务的方域司此时已同时负责疆界地图的绘制、发行与地图审查工作，而地图审查委员会虽为内政部正式机构，但实际职权较之前远为逊色，尤其是随着标准地图的绘制完成，地图审查委员会不再负责地图绘制，职权缩小至成立之初的宗旨，即地图审查。因此，战后方域司存续期间，有关南海地图的出版主要由方域司负责测量、绘制与审定。
四、战后南海地图的绘制与审定
（一）《南海诸岛位置略图》
抗战胜利后，国民政府依据《开罗宣言》、《波茨坦公告》以及盟军最高统帅部的命令收复南海诸岛主权。1946年9月19日，行政院命令内政部会同相关部门筹商协助广东省政府接收南海诸岛办法。9月25日，内政部邀集外交部、国防部及海军总司令部，举行“协助接收南海诸岛案会议”，关于接收范围，决议“依照内政部拟制之《南海诸岛位置略图》所示范围呈由钧院（注：行政院）核令广东省政府办理”。10月4日，内政部向行政院呈送《中华民国领南海诸岛位置略图》（图2），作为接收南海诸岛范围的依据。12日，行政院批准内政部所呈地图，电令广东省政府照办。由此可见，《中华民国领南海诸岛位置略图》的绘制原因是出于战后接收南海诸岛的需要，仅是一张内部使用的南海地图。
图2《中华民国领南海诸岛位置略图》（1946年10月）
内政部所呈《中华民国领南海诸岛位置略图》，由方域司绘制，该图所标示南海诸岛礁名称，除詹姆滩易名为詹姆沙之外，其余出现的帝都岛、海马滩、半月滩均与1935年4月公布的《中国南海各岛屿图》相同，表明此图承袭自《中国南海各岛屿图》。值得注意的是，该图对今天的南沙群岛同时标明“团沙群岛”与“南沙群岛”，且“南沙群岛”四字无论是字体还是范围均大于前者，这一信息暗示《中华民国领南海诸岛位置略图》是一幅具有过渡性质的南海地图。此外，该图用八条U形断续线标示南海诸岛范围，此为目前所见最早绘有U形线的官方南海地图。
《中华民国领南海诸岛位置略图》经内政部方域司测定并修改后，演进为《南海诸岛位置略图》（图3）。1946年10月，海军总司令部派舰南下收复南海诸岛时，内政部方域司派郑资约等人随同参加，分赴西沙群岛与南沙群岛负责“建碑、测图及调查诸事”。在对南海诸岛进行地理测绘的基础上，内政部方域司重新绘制了《南海诸岛位置略图》。与接收前内政部绘制的《中华民国领南海诸岛位置略图》相比，该图在内容上变化显著：其一，该图名称删去“中华民国领”五字，并将图名“南海诸岛位置略图”由左上角移至右下角；其二，图中南海诸岛礁按最新编制的《南海诸岛新旧名称对照表》命名，但部分岛礁仍注明别名，如“太平岛（长岛）”、“曾母暗沙（詹姆滩）”；其三，图中用十一条U形断续线取代八条U形断续线标示南海诸岛范围，这在官方公开出版的南海地图中尚属首次。
依据1936年公布的《水陆地图审查条例》和1946年公布的《内政部组织法》，内政部方域司负责疆界测量、行政区域图绘制，且其所绘舆图无须审查即可出版发行，因此，经由内政部方域司实测后重新绘制的《南海诸岛位置略图》（图3）是抗战胜利后国民政府审定的首张南海地图。1947年11月，在内政部出版的方域丛书《南海诸岛地理志略》中，《南海诸岛位置略图》作为附图之一对外公布。12月16日，国民政府官方《中央日报》以一整版的篇幅，正式公布该图。标明十一条U形断续线的《南海诸岛位置略图》在《中央日报》正式公布后，得到了国际社会的认可。诚如学者指出：“南海断续线自公布之后，当时的国际社会未曾提出过任何异议，周边国家也从未提出任何外交抗议，这等同于默认。”
（二）《南海诸岛位置图》
抗战胜利后，尽管国民政府通过《中央日报》向世界公布了《南海诸岛位置略图》，但该图并非国民政府最终审定的官方南海地图。1947年，国民政府内部曾围绕南海诸岛范围展开激烈讨论，最终于1948年公布了《南海诸岛位置图》（图4）。
图3《南海诸岛位置略图》（1947年）
图4《南海诸岛位置图》（1947年8月）
1947年2月25日，曾任战后进驻西、南沙群岛舰队指挥官的林遵就是否公布国民政府收复南海诸岛问题，向海军总司令部提出报告。其中，关于南沙群岛范围，他指出：“南沙群岛范围甚广，其主要之太平岛已离榆林港500余海浬，而离菲列宾（注：菲律宾，下同）则仅有200余海浬，故其公布范围似应加以研究。”可见，林遵认为南沙群岛在地理位置上过于靠近菲律宾，在公布该群岛范围之前应加以研究。关于南沙群岛范围，林遵提出三项方案：“（A）以日人之新南群岛为范围，即凡属北纬七度至十二度、东经一百十一度至一百十七度所有之岛屿礁石均属我有，此案范围恐过近于菲列宾之巴拉望岛；（B）以北纬七度至十二度、东经一百十一度至一百十五度半为范围；（C）以北纬十度至十二度、东经一百十四度至一百十五度为范围。”
林遵所提三案中的南沙群岛范围，均远小于内政部审定的南沙群岛范围，因此，该报告一经提出，立即引起内政部的质疑。1947年4月14日，内政部召集外交部、国防部及海军总司令部，审议林遵提出的“西、南沙范围及主权之确定与公布案”。经讨论后，会议决议：“南海领土范围最南应至曾母滩，此项范围抗战前我国政府机关、学校及书局出版物均以此为准，并曾经内政部呈奉有案，仍照原案不变。”可见，此次会议否定了林遵所提三案，对于南海诸岛领土范围，仍以内政部审定的全部群岛为范围。
不过，林遵可能认为仍有继续审议的必要，因此，他在5月16日向蒋介石汇报收复西、南沙群岛工作时，关于南沙群岛范围，仍建议应以北纬7°至12°、东经111°至115°30’内之群岛为范围，并将之与内政部所审定范围列为两案，呈请国民政府主席蒋介石裁定。林遵呈称：“为确保主权计，似应于此时公布西、南沙群岛现均为我国收复，西沙群岛应以全部为范围，南沙群岛似可分为二案：（1）宣布全部群岛已由我国收复；（2）如以最东之群岛过近于菲律宾领海内，将其放弃，则可宣布北纬7°至12°、东经110°至115°30’ 内之群岛均由我国收复。蒋介石令行政院召集内政、外交、国防三部会同核议。
6月10日，行政院秘书处与内政、外交、国防三部召开“关于审查公布西、南沙群岛为我收复之会议”，专门审议林遵所呈两案。与会代表对于西沙群岛应以全部为公布范围并无异议，审议的焦点集中于南沙群岛之范围。林遵关于南沙群岛范围的提案遭到内政部代表傅角今、国防部代表甘礼经、外交部代表沈默的一致反对，甘礼经更是表示林遵事前未与国防部商洽，此一方案仅系其个人意见。不过，与会代表对于林遵所顾虑的南沙群岛靠近于菲律宾领海，则从内政、外交与国防的角度予以说明。傅角今指出南沙群岛与菲律宾相距最近之处，亦在100海里以外，考虑到当时3海里的领海距离，中菲之间并不存在领土争议。沈默认为国家疆界的划定，应以主权归属为依据，不能以“与他国接近俱生纠纷”为由而自行放弃领土，即使放弃“亦不能消灭与他国接近之事实”。经与会代表严格审议，关于公布范围，达成的审查意见认为，“（1）西沙群岛：原建议应以全部为范围，此点与内政部所定该群岛之范围相同。（2）南沙群岛内政部原定为全部，该群岛之最东岛屿与菲律宾相距尚在一百海里以外，菲方并无据有之表示，是南沙群岛亦应以全部为范围。”行政院于6月24日第九次会议通过上述审查意见。
南海诸岛范围再次确定后，内政部将《南海诸岛位置图》（图4）、《西沙群岛图》、《中沙群岛图》、《南沙群岛图》、《太平岛图》、《永兴岛及石岛图》等六张南海地图，经行政院转呈国民政府，请求予以核准。8月16日，国民政府核准行政院呈送的南海六图。
上述情形表明，国民政府对《南海诸岛位置图》的审定与备案符合国内法定程序。由于南海诸岛范围经国民政府再次审定后并未发生变动，仍与《南海诸岛位置略图》所示范围一致，因此，《南海诸岛位置图》在领土范围与岛屿名称上亦无明显变化，仅略作调整，如图中左下角注明该图由“内政部方域司制、国防部测量局代印”，图名置于左上角处，删去“略”字等。以此观之，《南海诸岛位置略图》（图3）与《南海诸岛位置图》（图4）实为一图，这也是内政部在《南海诸岛位置图》已审定并出版三个月后，仍将《南海诸岛位置略图》附于《南海诸岛地理志略》予以公开出版的原因所在。
1948年2月，商务印书馆曾公开发行一张由内政部方域司绘制的《中华民国行政区域图》，其右下角附《南海诸岛位置图》。可见，由于南海海疆范围与岛屿命名一致，内政部方域司将《南海诸岛位置图》与《南海诸岛位置略图》视为同一张地图。但就法律效力而言，《南海诸岛位置图》经过国民政府正式备案，完成了国内法定程序，具有更高的权威性，这也是两张地图之间的主要差别。
结语
20世纪30—40年代，由国民政府绘制并审定的南海地图是表明中国对南海诸岛实施持续、有效行政管辖权的关键证据之一。20世纪30年代初，国民政府建立了一套严格的地图审查制度，并在此后随时局演变而不断调适。在这一制度的保障下，国民政府先后绘制并审定了《中国南海各岛屿图》、《南海诸岛位置略图》、《南海诸岛位置图》，以地图的形式向世界宣告中国对南海诸岛拥有无可争辩的主权。
在解决领土争端过程中，地图“能够对领土主权的归属提供一种有力的补充证明”；在国际司法实践中，地图及其相关图表资料的证明价值主要取决于其真实性与权威性，“当地图及相关图表资料满足证明事实的较高标准时，尤其是地图已被有关政府接受，那么在解决领土争端方面，将具有非常重要的证明价值”。张卫彬编：《国际法院证据问题研究——以领土边界争端为视角》，法律出版社2012年版，第197、205页。20世纪30—40年代，国民政府出版的《中国南海各岛屿图》、《南海诸岛位置略图》、《南海诸岛位置图》，具有较高的专业性与权威性，体现了中国官方的立场，成为中国拥有南海主权与治权的关键历史证据，亦为当前中国维护南海诸岛主权提供了重要的法理依据。
作者程玉祥，历史学博士，江南大学马克思主义学院讲师。本文原刊《中国边疆史地研究》2018年第4期
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